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保安服务民营化的障碍与对策

2016-11-28

一、保安服务管理体制问题

  国家改革开放之初,保安业在中国大地应运而生,作为各级公安机关的一个经济实体,开始为企业、机关、学校等部门提供有偿保安服务。自从保安诞生的那天起,改革始终伴随着保安的发展壮大,在政企分开、党政机关、部队等不允许经商办企业的政策出台后,1998年保安公司从公安机关中分离出来,成为具有独立法人的企业,开始了“独立核算,自主经营,自负盈亏”企业化的运作。1998年体制改革后,企业虽然获得较多自主权,实现了经营意义上的独立核算,自主经营,自负盈亏,但企业与公安机关仍然存在产权不明晰,管办没有彻底分开的弊端。伴随着国有企业体制改革的步伐,一些保安公司以具体的经营服务项目为突破口,实行了多种体制改革的尝试。其领域,绝大多数集中于技术防范和押运。在形式上,有中外合资(如上海的报警监控),有外引内联的股份制(如浙江、福建、西安的一些押运公司)。因此,就保安服务公司整体而言,在体制上绝大多数仍然是产权不很明晰的国有独资。在经营上,表现为公安机关独家垄断;在管理上,尚未完全按国家国有独资企业的规范实行。公安机关不善于或不敢于以国有资产增值率为主,对保安公司和法人代表实行监督、考核、奖惩;在法人治理机制上,绝大多数法人代表不敢以现代企业的经营管理理念和模式,独立行使职权,“唯上”的倾向性很强,既不敢大胆改革,又不善面对市场。为此,在社会上,现有的保安服务公司被称为“官办垄断性企业”。 除个别城市保安服务公司以外,全国绝大多数保安服务公司均是国有独资,在产权形式上,是由公安机关替代国家所有。其注册资本及自有资产少量是由公安机关变相投入,大多数是由保安公司积累产生。在这种管办合一、产权不明晰的体制下,出现了许多问题:

  首先,忽视了利用市场配置保安资源的作用,加剧了蓬勃发展的保安服务市场需求与管理工作的矛盾,使得脱离监管的保安服务性质组织大量出现,扰乱了保安服务市场。不少地方公安机关把保安公司作为公安机关的内设机构,一般由局领导直接管理,主管业务部门难以实施监管。同时,由于行政的干预,许多时候往往是市场前景十分看好的业务,在他们的研究中搁浅,最终导致流产,使企业丧失了占领市场的良好机遇。

  其次,公安机关每年收取的大量上交款,未考虑到企业的正常生产经营需要的后备资金,一些地方把保安公司作为增加经费、改善福利的渠道,“招之即来”,违反规定从保安公司调用资金,出现“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”的现象,使企业不能产生有效的资金积累,用于扩大生产经营规模,提高保安队员的工资福利待遇,在一定程度上限制了保安服务公司的发展。

  第三,许多企业经营用房、车辆设备仍是公安机关的,未办理产权转移手续,不利于企业的长远发展,一旦彻底明晰,房产的增值又将被公安机关收走,不利于保安服务公司的发展壮大。

  第四,目前保安公司的法人代表仍是公安机关的在职民警,民警的相关工资福利还在公安机关领取,一方面不利于企业实现真正意义上的独立核算,另一方面,有关人事权和经济利益完全掌握在公安机关,极大地束缚了保安公司班子的开拓创新。

  第五,长期以来形成了垄断经营,使得部分保安服务企业有“强卖强买”之嫌,忽视队伍管理,不注重市场经济规律的研究,同时由于经营好坏和他们的直接利益没有利害关系。在一种“混日子”的思想指引下,队伍的综合素质较差,人员流动量大,队员的合法权益得不到保障,队伍不稳定,保安服务质量上不去。

  综上所述,保安服务的管理体制改革,是规范我国保安服务市场,促进保安服务业民营化发展的关键。那么如何进行保安服务管理体制改革呢?保安服务管理体制改革,要从产权所有入手,以市场经济需求为基础,以规范管理为手段,以适应我国国情,满足社会日益增长的安防需求为目的。一些地区保安服务公司以具体经营服务项目为突破口,实行体制改革的成功经验,已证明是体制改革成功的关键所在。   

  第一,产权形式是国有企业体制改革的核心。从我国整体上讲,国有企业的产权及其监管,应统归于国有资产管理局。只有这样,才能从根本上解决政企不分的问题,也才能使政府机关各职能部门,专司行政管理,防止行政腐败。因此,保安服务的管理体制改革应该作好以下几个方面:(1)将现有公司的产权,统归于国有资产管理局。现有工作的干警可借鉴香港民航保安公司的做法,在体制不改革或改革后,作为派驻人员,保留公务员身份,参于公司管理,在公司工作期间享受企业高职人员待遇。保留这种双重身份的人员,有利于公安机关加强对专业保安服务公司的监管。(2)各公司根据在资金、技术、管理诸方面的实际情况,逐步实行体制改革。体制改革的模式,可完全参照各地国有企业改革的各种方式。(3)公安部应制定保安服务公司的监管条例。考虑到我国的具体国情和保安服务业的现状,条例应从核准条件上,体现出重点服务项目的监管区别。   

  第二,体制改革的形式。股份制是现代企业在体制上较为先进的形式。股东身份是多样的,在实行体制改革,选择股东对象时,要关注以下因素:(1)应考虑我国保安服务公司的特殊性;(2)应考虑实施改革对本公司来讲,所要解决的实质因素,如资金、技术还是管理。(3)时机的选择。如目前本公司服务门类情况、市场占有情况等。(4)控股决策。保安服务公司整体体制改革和各服务门类分别组建新的公司,所要占有的股份,应有所区别。在决策时,既要考虑本公司的条件、状况,更要考虑改革的服务门类。不同的服务门类,在决定现有公司所要占有的股份比例的低线,应是不同的。

  第三,体制改革的组织实施。保安服务公司的产权移交到国有资产管理部门后,体制改革应在国有资产管理部门的监管下,由公司董事会拟定改革方案。由政府组织包括公安机关在内的有关职能部门审核、审批。

  第四,调整保安公司中的民警。今后除武装押运可以配备在职民警管理,作为公安机关对特殊行业的监管人员存在,其余都要和公安机关脱钩,实现完全意义上的企业的主人,利益相关的经营者,而不是公务员身份参与者,这样不但有利于企业的发展,还有利于公安机关利用这支力量,维护社会治安的有序稳定。

二、公安机关的监管问题

  在体制改革后,保安服务业出现了民营化,民间资本进入保安领域,公安机关的监管就显得更为重要了。公安部刘金国副部长指出:“保安服务业的特点决定了公安机关必须加强监管,这也是国际上的通行做法。保安工作再怎么改革,发展再快,由公安机关监管的要求不能变。”保安服务公司和保安队伍,是协助公安机关维护社会治安稳定的一支重要辅助力量,已是社会公认的无可非议的共识。要保证公安机关对保安队伍“调动得了、指挥得动、控制得住、为社会所用、不成社会所害”,公安机关必须宏观监管,监管的意识要明确清晰,才能确保保安服务行业的健康发展方向。

  (一) 大力整合保安资源。保安业是改革开放和经济社会发展的产物,是社会主义市场经济和第三产业的重要组成部分,是新的历史时期群防群治工作继承和发展的有效组织形式。由于保安服务行业发展快、慢不平衡,全国各地差异大,立法滞后,特别是某些地方公安机关在宏观监管方面领导认识不足,没有从服务经济社会发展的全局高度来认识保安工作,甚至有“失管、怕管、管不了、不想管”等嫌疑存在,从而引发保安服务行业的混乱,让部分人鱼目混珠,打法律和市场的擦边球,各种保安组织泛滥,除公安机关开办的保安服务公司外,社会上还存在不少未经批准变相从事保安服务的组织。据北京市公安局2006 年年初调查,全市由公安机关管理的保安队伍为7.4万人,其他未纳入监管的保安组织人员达13万人。建设部有关部门统计,目前全国物业公司中保安员近120万人,基本上是自建的。全国其他地方、行业保安组织情况基本类似。因此,要大力整合保安资源。凡是履行保卫、护卫、协管、押运、楼管、看守、维护安全的工作人员,都应纳入当地公安机关的治安监管视线。这不但有利于整合保安资源,更能有效铲除“非正规保安”的滋生源头。

  (二)重点规范保安机构。加强保安服务行业的宏观监管工作,如果只停留在一般意义上的开几次会议,交流经验,外出考察是很不够的。当前我国保安机构的规范,尚存在严重缺陷,用“八仙过海,各显神通”来形容,一点也不过分。如保安服务公司,编制随心所欲,不分大小人多人少,不论经济效益好坏,都可冠名“集团有限公司”,经营人员冠名“总经理”。规章制度,自编自制,有些甚至与国家法律相悖。保安服务行业本应推向社会,进行市场化运作。但实际上绝大多数还是听从行政命令,搞狭义的地方保护主义,用行政手段,操纵保安行业的垄断,政企不分,形成行业封锁,画地为牢的格局现象明显。在宏观上规范保安机构,一要规范行政管理部门,设立专门行政管理架构,保安行业发展快,保安员的数量有些地方是当地警察的数倍,可是几乎都是由治安部门兼管,效果很差。二要规范保安机构的用人制度和领导监管制度,规范保安机构管理人员和工作人员的百分比。保安机构的领导,不但要具备一定保安管理经验和工作年限,还应从经济效益和社会效益业绩加以考核。三要规范保安企业的利润分配制度,确保保安企业的运作和发展。四要保安业在法律法规和政策上得到支持,确保保安业在国家法律允许下的正当运营。

  (三)明确划分保安等级。我国保安服务行业自诞生至今,经过了二十多年的发展过程,从无到有,从小到大,从混乱到规范,虽然有其发展规律,但从公安机关以往对保安工作的宏观监管方面分析,尚存在管理上不分类、分级的“模糊管理”问题。要真正管好这支庞大的保安队伍。做到控制得住,就要划分保安等级。我国保安服务类型较多,牵涉各行各业,但从经营主体上区分,主要是公营保安和民营保安两种。公安机关在宏观监管中,可以把两种保安分为A、B两类管理,并在A、B两类保安管理中,实施分级监管。如:A甲级、A乙级、A丙级;B甲级、B乙级、B丙级。分类分级监管,公安机关只需要制订升级标准,规定创级年限,实施年审制度。对提出升级的单位,进行实地考核、验收和综合评估等,就可以达到有效监管和铲除“非正规保安”的目的。

  (四)严格落实行业标准。保安服务要作为一个行业、一个职业来发展,除了要有政策支持和健全的法规,行业标准至关重要。标准的好处是公开、透明、具体、可操作,好检查、好执行,一视同仁。自2005年以来制定了许多保安行业标准:(1)《保安服务操作规程与质量控制》;(2)《保安员国家职业标准》。(3)《保安员装备配备标准》。(4)《保安押运公司管理暂行规定》。这些标准要得到有效的落实,并不断完善抚恤、服务价格等标准。同时,要根据《保安培训管理机构办法》和《保安员培训大纲》规范保安培训行为,使保安培训工作逐步正规化。(1)规范培训机构,结合贯彻办法搞清理整顿;(2)与教育部有关部门制定保安学历教育的教学指导方案。(3)编制规范的保安培训教材;(4)建立试题库。

  (五)加强日常监管,规范保安市场秩序。结合贯彻保安条例和有关法律、法规与配套办法、标准,对保安服务市场中现有的各类保安组织进行全面清理整顿,强化对保安企业资质、人员及其服务行为的监管,培育全国统一、规范、竞争、有序的保安市场秩序。对于违反法律、法规等规定,损害群众和客户合法权益,甚至参与违法犯罪的,要依法查处。同时,下发保安管理信息系统标准,并会同金盾办组织实施,尽快形成覆盖全国各地、统一联网的保安管理信息系统,提高监管效率和水平。   

  (六)加强保安协会建设,规范行业自律行为。结合部直属单位清理整顿工作并根据党中央、国务院有关社团管理工作文件要求,按照规范和发展保安服务业需要,借鉴国内外保安社团管理经验,进一步加强中国保安协会建设,依法明确协会的具体职能,健全落实协会人事、财务、外事和办公会议等制度,充分发挥协会在为会员提供服务、反映诉求和规范行为中的积极作用,初步考虑将保安服装管理和保安管理干部培训工作委托协会承担,最大限度改善和加强对保安业管理,推动保安服务行业又好又快发展。


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